核心觀點
隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，以及人們對生活質(zhì)量要求的日益提高，嚴控燃放煙花爆竹勢在必行，這對于降低公共安全風險、降低環(huán)境污染的影響肯定有明顯好處。但是，采取這項措施，對于上海市民素質(zhì)和城市管理水平是嚴峻考驗
禁止燃放反映了多數(shù)民意
日前，上海市人大常委會初次審議了市政府提交的關(guān)于修改《上海市煙花爆竹安全管理條例》的議案，市政府的議案提出了迄今為止最嚴格的管控要求，將限放范圍由內(nèi)環(huán)線擴大到了外環(huán)線。上海實行限放煙花爆竹的制度已經(jīng)20年了，說20年里沒有進步似太刻薄，但要是說進步很大，恐怕很多人并不認同。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，以及人們對生活質(zhì)量要求的日益提高，嚴控燃放煙花爆竹勢在必行，這對于降低公共安全風險、降低環(huán)境污染的影響肯定有明顯好處。但是，采取這項措施，對于上海市民素質(zhì)和城市管理水平是嚴峻考驗。
因為，這部涉及廣大社會成員行為的地方性法規(guī)能否得到很好的執(zhí)行，能否建立起為社會成員廣泛接受的秩序，對于能否增進全民法治觀念，進而建立起法治權(quán)威至關(guān)重要。而法規(guī)能否得到很好的執(zhí)行，與立法質(zhì)量密切相關(guān)。為此，這部法規(guī)的制定，一定要從實際出發(fā)，立足于可執(zhí)行性。這部法規(guī)制定的難點并不在于劃分燃放范圍，也不在于確定處罰力度，而在于如何具有可執(zhí)行性。具有可執(zhí)行性，這部法規(guī)便是一部成功的立法。
政府議案提出，經(jīng)抽樣調(diào)查，89%的人主張禁止燃放。但是，主張嚴控與將嚴控措施付諸實施之間存在很大距離，因為法規(guī)的實施比法規(guī)的制定艱難。上海全市人口已達2400萬，不主張禁放的即使只占11%，也有264萬之眾。我相信這264萬人不會人人都燃放，假如其中的1%違法燃放，這1%也高達26400人。這項法規(guī)制定時，應當著力研究如何管控住這個數(shù)量的違法燃放。
幾個亟待解決的難題
——警力有限。人們普遍都指望政府嚴管此事，動用警力嚴格執(zhí)法。政府的確應當管，但是，政府可以調(diào)動的力量畢竟有限。鑒于去年“12·31”外灘踩踏事件的教訓，明年春節(jié)的各項大型活動不可能少投放警力，日常城市運行也需要有足夠警力，此時，不可能再有多少警力可投放于燃放煙花爆竹的執(zhí)法。誰來實行有效的管理，成為必須面對的難題。
——管控重點。煙花爆竹安全管理涉及面廣、管理鏈長，管理的重點在源頭還是末端？投入不同，效果迥異。與在現(xiàn)場制止違法燃放相比，在銷售、存儲、銷售等環(huán)節(jié)加以管控，比較符合源頭管控的思路，可執(zhí)行性會更好些。就像水龍頭不關(guān)，要靠拖把擦干地板是不現(xiàn)實的。在源頭上管控，需要有信息源和快速處置的隊伍。管控猶如“貓捉老鼠”，管理部門對此要準備有效的應對措施。
——全禁與否。議案中，對婚嫁、喬遷似乎開了口子。該條文實施的前提是燃放管控基本有效，如果缺乏有效管控，該條文就顯得多余。好比筑堤壩，堤壩建起來了，可以談留口子的問題，一片汪洋的情況下，無需留口子，因為到處是口子。當然，一旦可以留了口子，還要讓當事人能合法得到煙花爆竹。人們就是通過這些問題，來判斷決策者決心的。
——社會參與。城市公共安全、環(huán)境保護是全社會的事，需要全社會出力，這符合現(xiàn)代社會發(fā)展規(guī)律，也是社會治理的基本要求。所謂社會治理，就是參與管理的主體具有廣泛性，廣大人民群眾都是社會管理的主體。以保證本條例實施來看，廣泛的社會參與怎么組織等問題，需要認真討論。沒有廣大群眾的共識，所謂的社會治理還只是停留在紙面上的。
——專營單位利益。煙花爆竹是由供銷合作社專營的，這是他們的重要業(yè)務(wù)，如果從銷售環(huán)節(jié)嚴加管控，供銷社系統(tǒng)的這項業(yè)務(wù)將受到嚴重影響，他們自身應當對經(jīng)營業(yè)務(wù)進行調(diào)整，另辟增效途徑，但是，有關(guān)方面是否能夠幫助他們減壓？
有人說，關(guān)于煙花爆竹燃放管控情況不佳是因為宣傳得不夠，其實不然。20年來，關(guān)于煙花爆竹的教育宣傳沒有間斷過，血的教訓也沒少報道，查處違法運輸、儲存、銷售行為的報道每年都有，燃放煙花爆竹對環(huán)境污染的報道更是屢見于各類媒體，因此，煙花爆竹問題社會知曉度高、關(guān)注度高�？梢哉f，關(guān)于煙花爆竹燃放問題，已經(jīng)成為民間的一個日常話題。燃放煙花爆竹對環(huán)境的危害應該沒什么爭議，爭議的焦點是限放還是禁放，如何提高執(zhí)法的有效性。
集中民智尋找良策
常說“警力有限，民力無窮”。20年來，煙花爆竹安全管理有成績，但效果不盡如人意。我們應當反思，是否太倚重于政府、警力，可否選擇此難題作為社會治理的選項，讓人們通過實踐建立對社會治理的信心，實現(xiàn)社會管理的創(chuàng)新。
遇到難題想到制定法律，這是社會進步的表現(xiàn)。法律的生命在于實施，法律一旦出臺，必須付諸實施，而不能閑置，成為一紙空文。對像《上海市煙花爆竹安全管理條例》這樣涉及全社會的法規(guī)，立法時一定要著力于它的可執(zhí)行性。法規(guī)出臺后，各方應當有“抓鐵有痕、踏石留印”的實干精神，通過執(zhí)法實現(xiàn)立法初衷，讓廣大人民群眾滿意。執(zhí)法關(guān)系到能否建立起規(guī)范的管理，還關(guān)系到全社會能否逐步建立對法治的信心。
為了制定好這部法規(guī)，可以讓社會各界廣泛參與，讓廣大市民充分發(fā)表意見，群策群力，以創(chuàng)新的理念思路、體制機制、方法手段，推進煙花爆竹安全管理的精細化、信息化、法治化，有效防范、化解、管控各類風險。民調(diào)中89%贊成禁放煙花爆竹，可以說是反映了大多數(shù)人的意見，但是，另外的11%也不能小視，這項法規(guī)實施得好壞，他們稱得上是“關(guān)鍵少數(shù)”。因此，如果要實行最嚴格的管控措施，應當與這部分人多溝通，聽取他們的意見，做好他們的工作，讓他們理解這項立法的意義，共同尋找并形成解決問題的方法。（作者單位：上海市社會科學界聯(lián)合會）
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