“紅頭文件”引發(fā)爭(zhēng)議的背后
伴隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，如何正確引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)整頓或退出，避免政府“紅頭文件”過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)，考驗(yàn)著地方政府的依法行政能力
文/《瞭望》新聞周刊記者
張紫赟劉美子陳灝張麗娜
安徽省24家煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)聯(lián)名狀告省政府，事件引發(fā)各方關(guān)注。
24家企業(yè)之一的安徽翔鷹煙花爆竹有限公司法人代表喻本勝說(shuō)，狀告省政府是因?yàn)椤?一紙文件'讓多年努力瞬間化為泡影”。
喻本勝口中的“一紙文件”，是指2013年12月27日，安徽省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等7部門(mén)署名的第45號(hào)文件--《關(guān)于煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)整體退出意見(jiàn)的通知》(下稱(chēng)“45號(hào)通知”)。該通知要求全省75家煙花爆竹企業(yè)在2014年12月31日前全部關(guān)閉。
2015年4月20日，合肥市中級(jí)人民法院判決認(rèn)為，煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)整體退出雖然屬于產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整范疇，但調(diào)整應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)的規(guī)定，不能因此損害相對(duì)人的合法權(quán)益�！按_認(rèn)安徽省政府作出45號(hào)通知行為違法�！�
受訪(fǎng)專(zhuān)家及基層干部認(rèn)為，在行政體制改革不斷深化背景下，此次事件給各地“紅頭文件”敲響了警鐘，讓基層真正認(rèn)識(shí)到依法行政的重要性。
《瞭望》新聞周刊記者了解到的最新情況顯示，5月8日，安徽省人民政府正式向安徽省高級(jí)人民法院提交行政上訴狀，上訴理由中寫(xiě)道，45號(hào)通知屬于產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整范疇，符合有關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定。安徽省政府有權(quán)根據(jù)實(shí)際需要對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，取消煙花爆竹行業(yè)符合安徽省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際。45號(hào)通知的性質(zhì)是指導(dǎo)性的、規(guī)范性的行為，不應(yīng)成為法院審查范疇，故上訴人認(rèn)為原審判決事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤。
關(guān)停是否合法
安徽省安監(jiān)局認(rèn)為，45號(hào)通知符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定，是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需要。并向《瞭望》新聞周刊記者列出5條依據(jù)，包括《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》等國(guó)家規(guī)定及安監(jiān)總局工作安排，如生產(chǎn)煙花爆竹的企業(yè)“應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃”。
同樣面臨關(guān)停命運(yùn)的還有山東夏津縣魯陽(yáng)花炮有限公司。該公司有800名員工，建廠(chǎng)已經(jīng)接近20年。公司總經(jīng)理李祖兵告訴記者，目前已接到2016年年底前退出的通知。據(jù)山東省人民政府辦公廳今年3月下發(fā)文件要求，2016年年底前全省煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)有序退出。文件中寫(xiě)道：“據(jù)全國(guó)煙花爆竹生產(chǎn)區(qū)域規(guī)劃布局和省委、省政府部署要求�！�
對(duì)于這一政策，山東樂(lè)陵市匯東花炮有限公司董事長(zhǎng)張宗海表示不能理解，“我們是山東省安全生產(chǎn)示范企業(yè)，從沒(méi)出過(guò)安全生產(chǎn)事故。從2005年至今，已經(jīng)累計(jì)投入2000多萬(wàn)元改善生產(chǎn)條件�，F(xiàn)在咋說(shuō)不讓辦就不讓辦了�！�
而在早已完成煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出的北方某地，安監(jiān)局一位處長(zhǎng)介紹說(shuō)，“現(xiàn)在還有不少企業(yè)到處告狀，認(rèn)為關(guān)停不合法，不少企業(yè)還告到國(guó)家安監(jiān)總局�！�
據(jù)了解，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局近年持續(xù)推動(dòng)改造提升和整頓關(guān)閉工作。但一些企業(yè)認(rèn)為，各地政府關(guān)停的行政行為缺乏法律依據(jù)，程序也不合法。
企業(yè)不滿(mǎn)源自何處
曾任兩屆安徽省政府立法咨詢(xún)員的律師王亞林認(rèn)為，合肥市中院依法受理該案并確定省級(jí)人民政府的行為違法，顯現(xiàn)鼎新革故的新氣象，展現(xiàn)了公開(kāi)、公平、公正。但在此次事件中，從政府文件的出臺(tái)到執(zhí)法方式，都反映出地方政府部門(mén)的法治意識(shí)仍需提高。
其一，在煙花爆竹企業(yè)看來(lái)，政府行政行為“出爾反爾”、政策“前后打架”。
喻本勝等人反映說(shuō)，地方政府一直明確引導(dǎo)煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)“整頓提升”、“做大做強(qiáng)”，突然關(guān)停讓剛經(jīng)歷借貸整頓“陣痛期”的企業(yè)措手不及，“找專(zhuān)家評(píng)估、設(shè)計(jì)，建防爆墻、搞道路硬化。如今突然被關(guān)停，所有投資相當(dāng)于打了水漂�！�
令企業(yè)主們更想不明白的是，“安全生產(chǎn)許可證都還在有效期限內(nèi)，地方'一紙文件'就能強(qiáng)行關(guān)停企業(yè)。難道地方'紅頭文件'真大于法律？”李祖兵說(shuō)，公司安全生產(chǎn)許可證剛剛換發(fā)不久，2017年10月才到期。
某中部省份安監(jiān)局對(duì)此回應(yīng)：“政策并不矛盾”，省政府有權(quán)在新形勢(shì)下對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施調(diào)整。
“政府說(shuō)一句'整頓提升'，企業(yè)忙不迭地改造擴(kuò)建�，F(xiàn)在不能扔一句'政策調(diào)整'，就讓企業(yè)跟著買(mǎi)單。”在喻本勝看來(lái)，政府的說(shuō)法并不能讓他信服。企業(yè)認(rèn)為，政府有權(quán)調(diào)整政策，但不意味著享有無(wú)限的自由裁量權(quán)。
其二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”。
“2014年安監(jiān)部門(mén)要求全部機(jī)械化生產(chǎn)，我們投入100多萬(wàn)元引入設(shè)備。今年又說(shuō)不讓干了，這么大投入總不能一點(diǎn)都不收回來(lái)吧�！崩钭姹Q(chēng)，已不指望政府撤銷(xiāo)決定，現(xiàn)在補(bǔ)償和員工安置是企業(yè)最大的訴求。
在安徽省，按照45號(hào)通知要求，“省財(cái)政按每戶(hù)80萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)安排專(zhuān)項(xiàng)資金用于退出企業(yè)補(bǔ)助；有關(guān)市、縣(市、區(qū))應(yīng)根據(jù)退出企業(yè)資產(chǎn)等情況，給予適當(dāng)補(bǔ)助。”不過(guò)，這一補(bǔ)助辦法也受到一些企業(yè)的質(zhì)疑。
《瞭望》新聞周刊記者在多地實(shí)施意見(jiàn)中看到，僅個(gè)別縣區(qū)按照企業(yè)資產(chǎn)評(píng)估情況針對(duì)性補(bǔ)償，多數(shù)縣區(qū)補(bǔ)助是一刀切。如安徽省六安市某縣規(guī)定“對(duì)按期完成退出的企業(yè)，每家總計(jì)補(bǔ)助180萬(wàn)元”。而在一些省份，由于地方經(jīng)濟(jì)條件差，至今還未將補(bǔ)償款落實(shí)到位。
其三，法制辦能否監(jiān)督本級(jí)政府？
喻本勝反映，在訴諸法院之前，安徽省24家企業(yè)于2014年6月30日向省政府提出行政復(fù)議，要求撤銷(xiāo)相關(guān)行政決定。但被省政府法制辦駁回該復(fù)議申請(qǐng)，稱(chēng)“下文屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為，不具備外部效果”。
采訪(fǎng)中，地方法制辦的回應(yīng)均表現(xiàn)出無(wú)奈。某省政府法制辦行政復(fù)議處負(fù)責(zé)人坦言，“省政府作出的決定，是否缺乏法律依據(jù)，我也不好說(shuō)。政府法制辦只是省政府的參謀助手，為省里決策提供法律意見(jiàn)�！�
誰(shuí)來(lái)規(guī)范“紅頭文件”
安徽24家企業(yè)狀告省政府，讓不少企業(yè)與基層干部開(kāi)始重新審視不同領(lǐng)域內(nèi)“紅頭文件”的合法性。
據(jù)反映，“紅頭文件”不規(guī)范的現(xiàn)象大量存在，有的是不同時(shí)間下發(fā)的文件“相互打架”，有的是不同部門(mén)下發(fā)的文件互相打架，導(dǎo)致市場(chǎng)主體叫苦不迭。
“習(xí)慣了接受行政命令，從來(lái)沒(méi)有質(zhì)疑過(guò)那些大大小小文件的合法性�！卑不帐∫晃换鶎痈刹刻寡裕舜魏戏适兄性簩�(duì)于該案的判決對(duì)基層干部觸動(dòng)不小。
某省份一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記告訴記者，過(guò)去每年都要收到上級(jí)下發(fā)的不少“紅頭文件”，確實(shí)有一些文件存在“人治”代替“法治”的嫌疑�！暗珡臎](méi)有人會(huì)去核查上級(jí)文件是不是于法有據(jù)，甚至沒(méi)有人會(huì)去想這個(gè)問(wèn)題。更何況對(duì)于下屬部門(mén)而言，上級(jí)政府的文件發(fā)下來(lái)了，我們只能落實(shí)。”
最高人民法院日前召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》。其中，法院可在判決書(shū)中闡明規(guī)范性文件的合法性等規(guī)定，引發(fā)輿論高度關(guān)注。結(jié)合安徽24家企業(yè)狀告省政府事件，基層干部坦言，今后執(zhí)法時(shí)，會(huì)慎重考慮執(zhí)法依據(jù)。
“因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策調(diào)整便出臺(tái)'紅頭文件'，這種行政行為太隨意，無(wú)形中增加了企業(yè)的義務(wù)、削減了企業(yè)的權(quán)利。”北京大學(xué)憲法與行政法教授王磊說(shuō)。
北京大悅律師事務(wù)所郎克宇律師同樣認(rèn)為，即使政府出于公共利益考慮，也必須依法進(jìn)行，且要承擔(dān)由此給各市場(chǎng)主體所造成的損失賠償。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員呂艷濱指出，黨中央和國(guó)務(wù)院已經(jīng)明確要求，重大決策出臺(tái)之前應(yīng)當(dāng)公開(kāi)草案，接受社會(huì)的參與和討論。如果能提前聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，就可以避免一些不合實(shí)際、違法的政策出臺(tái)。因此政府管理觀(guān)念要轉(zhuǎn)變。政府部門(mén)要對(duì)決策負(fù)責(zé)任，政府守法守信，社會(huì)才能守法守信。
專(zhuān)家們指出，現(xiàn)在一些干部缺乏法治思維，習(xí)慣用行政手段剝奪權(quán)利，增加義務(wù)。伴隨全國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，在出于公共利益考慮下，如何正確引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)整頓或退出，避免政府“紅頭文件”過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)，考驗(yàn)著地方政府的依法行政能力。
一是政策制定要保持穩(wěn)定性、延續(xù)性，避免出爾反爾。相互打架的行政行為不符合信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則和法治原則，有損市場(chǎng)主體利益及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)積極性。
二是出于公共利益特殊需要，必須采取行政措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)省人大或省人大常委會(huì)的立法來(lái)討論，強(qiáng)化對(duì)地方政府法規(guī)的合法性審查。同時(shí)，要把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。
三是一旦采取相應(yīng)行政措施，應(yīng)當(dāng)及時(shí)建立相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制，做好財(cái)產(chǎn)登記、估值，充分了解并尊重行政相對(duì)人的意愿，進(jìn)行實(shí)事求是的補(bǔ)償。
四是相關(guān)部門(mén)應(yīng)研究制定統(tǒng)一的追責(zé)機(jī)制。
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